ПРОДИКТОВАНО ПРАКТИКОЮ

березень, 2018

 

ПРОЕКТ ЗЕМЛЕУСТРОЮ ЩОДО ВІДВЕДЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ ДІЛЯНКИ ТА ЇЇ РЕЄСТРАЦІЯ.
ПРОБЛЕМИ, НЕВІДПОВІДНОСТІ ТА ПРОПОЗИЦІЇ 

 

Іван ПАШКЕВИЧ,

заступник директора з науково-технічної роботи
Державного підприємства «Вінницький науково-дослідний
та проектний інститут землеустрою»

 

 

        Із запровадженням принципу екстериторіальності погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру почало проявлятися різне бачення розробки таких документацій.

        Розбіжності у підходах до розробки проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки ускладнюють виконання поставлених завдань при наданні земельних ділянок для тих чи інших потреб.

        Складність виникає через відсутність порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки (далі — проект відведення), застарілість стандартів, норм і правил, суперечливість між окремими нормативними актами. 

        В результаті спрощення порядку надання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності у власність і користування громадянам та юридичним особам надто узагальнився підхід до вирішення різних за змістом завдань. Разом з тим, відведення земельних ділянок для тих чи інших потреб регулюється відокремлено великою кількістю законів та прийнятих до них нормативно­правових актів. Але якщо проаналізувати їх, то вони не гармонують із землевпорядним процесом.

        Землевпорядний процес — це послідовність дій та робіт від подання клопотання на одержання земельної ділянки до встановлення меж ділянки в натурі (на місцевості) та реєстрації права на неї.

        У Законі України «Про землеустрій» визначено склад документів, які в обов’язковому порядку мають бути у проекті відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення або формування нової земельної ділянки.

        Законом лаконічно зазначено, що у такому проекті землеустрою мають бути матеріали землевпо­рядного проектування (у разі формування земельної ділянки). Але жодним нормативним документом не визначено, яким чином здійснюється землевпорядне проектування у подібних випадках.

        Зміст матеріалів землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки) можна врегулювати порядком розробки проекту землеустрою щодо її відведення. До речі, приватні організації, які виконують землевпорядні роботи, неодноразово порушували питання необхідності розробки еталону такого проекту.

        У 1999 році Держкомземом був розроблений «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь­яких потреб». Але, фактично, цей Еталон стосувався відведення земельних ділянок під забудову.

        Використовуючи зазначений Еталон, в окремих випадках так звані горе­спеціалісти намагалися заплутувати не складні за змістом проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Наприклад, вимагалося здійснювати вибір та попереднє погодження відведення земельних ділянок під городництво з орних земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, що у цьому випадку є недоречним.

        Можливо, саме з цієї причини почали спрощувати порядок розроблення проектів відведення земельних ділянок для тих чи інших потреб. На жаль, таке спрощення зачепило ту частину земельних відносин та землевпорядного проектування, де спрощувати не можна.

        Згаданим Еталоном у проекті відведення земельної ділянки передбачено такий документ як план відведення земельної ділянки. У сучасному земельному законодавстві абсолютно не заслужено забуто цей основний документ землевпорядного проектування при відведенні земельних ділянок для будь-­яких потреб.

        Слід звернути увагу на те, що проекти відведення земельних ділянок лише за назвою і загально поставленим завданням подібні, а щодо шляхів вирішення поставлених перед проектувальниками завдань вони між собою помітно різняться. Наприклад, проект відведення земельної ділянки в оренду під розробку корисних копалин відкритим способом та будівництво постійних технологічних об’єктів із земель або земельних ділянок державної власності, які знаходяться у користуванні, є доволі складним. Розробку такого або подібного проекту відведення не можна порівнювати з іншими проектами відведення, наприклад, з проектом відведення земельної ділянки громадянину в оренду для городництва з орних земель запасу державної власності, а також у багатьох інших випадках. Тому стандартизувати одним еталоном такі документації не слід. Можна лише розробити стандарти окремих документів та підходи до їх оформлення. Приміром, встановити вимоги до оформлення окремих документів проекту відведення земельної ділянки.

        У цій статті пропонується розглянути оформлення лише одного такого документа. Мова йде про план відведення у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки на прикладі складного за змістом проекту під розміщення промислового об’єкта.

        Проектом відведення земельної ділянки в оренду під промисловий об’єкт вирішується комплекс питань регулювання земельних відносин. Зокрема, лише одним таким проектом може передбачатися формування земельної ділянки відразу із земель запасу та за рахунок вилучення земельної ділянки або її частини, що перебуває у користуванні юридичної особи, а також визначення умов її використання і умов надання, зміна складу угідь, розрахунок втрат сільськогосподарського та/або лісогосподарського виробництва, розрахунок відшкодування збитків, заподіяних землекористувачу.

        Згідно із Земельним кодексом України встановлено розміри земельних ділянок, що надаються для земель промисловості, визначаються відповідно до затверджених в установленому порядку державних норм і проектної документації, а відведення земельних ділянок здійснюється з урахуванням черговості їх освоєння. Надання земельних ділянок для потреб, пов’язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим відповідним робочим проектом землеустрою на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки.

        Кодексом України про надра встановлено, що проектування гірничодобувних об’єктів провадиться після попереднього погодження у встановленому законодавством порядку питань про надання земельної ділянки і гірничого відводу. Разом з тим, варто зазначити, що у сучасному земельному законодавстві необхідність попереднього погодження відсутнє.

        При розробці проекту відведення земельної ділянки для зазначених потреб має використовуватися проектна документація, яка дає можливість визначити розмір території, необхідної для розробки родовища корисних копалин на певний період, можливості будівництва постійних об’єктів. Зокрема, документом, що обґрунтовує розміри ділянки, може бути план розробки родовища корисних копалин з календарним планом. Подібні креслення виконуються, як правило, у масштабі 1:2000 і фактично є детальним планом території.

        Законом України «Про регулювання містобудівної документації» встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

        Відповідно у проектах відведення земельних ділянок для аналогічних потреб мають бути копії документів, що визначають розміри земельної ділянки. Адже розробники документації із землеустрою самостійно не проектують земельні ділянки, що відводяться для аналогічних потреб, а використовують зазначені документи.

        Разом з тим, Законом України «Про землеустрій» не передбачається наявність копій документів, що визначають розміри земельної ділянки у проекті землеустрою щодо її відведення.

        За загальним принципом землевпорядного проектування розробники документації із землеустрою проектують розмір і конфігурацію земельних ділянок для сільськогосподарського використання, крім проектування виробничих зон сільськогосподарських підприємств і сільських поселень.

        При проектуванні земельних ділянок для сільськогосподарського використання враховується крутизна схилів, еродованість земель, склад ґрунтів, співвідношення сторін земельної ділянки, передбачається освоєння земель для сільськогосподарського використання (зміна складу угідь).

        Розробники документації із землеустрою не завжди мають ліцензії на виконання робіт, пов’язаних із створенням об’єктів архітектури, і на проектування гірничих підприємств. Тому у таких випадках використовуються затверджені документи та державні норми, за якими визначаються розмір та конфігурація земельної ділянки, яку передбачається відвести для розміщення таких об’єктів.

        Детальніше це здійснюється так.

        На генеральному плані будівництва об’єкта, детальному плані території або на іншому аналогічному документі виділяється територія, яка буде постійно використовуватися для тих чи інших потреб. Відповідно визначаються координати поворотних точок зовнішньої межі цієї території та складається план відведення земельної ділянки.

        За координатами наносяться рубежі запроектованого об’єкта на фрагмент збірного (чергового) кадастрового плану, складеного за результатами даних Державного реєстру земель та/або Державного земельного кадастру.

        Звичайно, на такому плані умовними знаками зазначені існуючі топографічні об’єкти, сільськогосподарські та інші угіддя, шифри і межі агровиробничих груп ґрунтів (за наявності), межі існуючих власників землі та користувачів земельних ділянок державної чи комунальної власності, в тому числі орендарів, їх найменування та площі, кадастрові номери (за наявності), режимоутворюючі об’єкти або їх назви, межі адміністративно­-територіальних одиниць (села, селища, міста, району, області) та їх назви. У разі відсутності окремих елементів та даних, які суттєво впливають на вирішення заходів з використання та охорони земель, вони наносяться додатково.

        Умовними позначеннями відображаються межі дії обмежень у використанні земель та інші елементи, не позначені умовними знаками. У центрі цього креслення наноситься (накладається на існуючу ситуацію) червоним кольором проектна ділянка, її межі, площа та лінійні проміри між поворотними точками. Якщо проектом відведення передбачається зміна складу угідь або знесення будівель і споруд, то такі топографічні об’єкти на плані перекреслюються червоним кольором і зазначаються проектні. Територія, що пропонується до відведення, фарбується світло­червоним кольором. У разі надання земельної ділянки для діяльності або потреб, які створюють обмеження у використанні суміжних земель, також позначаються межі таких обмежень за територією ділянки, що відводиться.

        Варто відмітити, що на кадастровому плані у проекті відведення неможливо відобразити обмеження, які будуть поширюватися на суміжні землі та земельні ділянки. Адже кадастровий план обмежується лише територією ділянки.

        Креслення складається, як правило, у масштабі, який забезпечує необхідну точність та повноту зазначеної інформації. Найбільш зручний масштаб 1:10000 чи 1:5000 за межами населених пунктів і 1:2000 у межах населених пунктів.

        На папері основне креслення фрагменту збірного кадастрового плану займає від 1 до 4 квадратних дециметрів, залежно від площі ділянки, що відводиться. В окремих випадках на такому кресленні неможливо відобразити режимоутворюючі об’єкти, які обмежують користування землею, межі адміністративно-­територіальних одиниць. Тому на цьому ж аркуші додатково складається фрагмент території (оглядовий картографічний матеріал) дрібнішого масштабу. Наприклад, 1:25000 за межами населених пунктів і 1:10000 у межах населених пунктів. Масштаб оглядового плану визначається залежно від зазначених обставин.

        На аркуші плану відведення має бути експлікація земель, умовні позначення для елементів, не зображених умовними знаками, штамп.

        План відведення земельної ділянки — це документ, який наочно відображає хід землевпорядного проектування (формування нової земельної ділянки), організацію певної території. Тобто відображає практично всю існуючу ситуацію та передбачені проектом заходи з використання і охорони земель. Він складається, як правило, на аркуші формату А3.

        План відведення має підписуватися (погоджуватися) майбутнім власником земельної ділянки чи землекористувачем, у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, — користувачем ділянки, а також працівником територіального органу Держгеокадастру, який за принципом екстериторіальності здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою  (це моя пропозиція).

        Із плану відведення є зрозумілою практично вся інформація, що вирішується проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З креслень цього плану зручно знайти у Публічній кадастровій карті або інших пошукових системах інформацію про територію, яка пропонується до відведення. План відведення є оптимальним документом, який ідентифікує проектну земельну ділянку. Адже на стадії розробки проекту відведення земельної ділянки до проведення його державної експертизи відсутній кадастровий номер земельної ділянки.

        Свого часу, при прийнятті рішень обласною радою згідно з її повноваженнями, такий документ як план відведення додавався до архівного примірника рішення. Цей документ чітко і наглядно ідентифікував земельну ділянку, щодо якої приймалося рішення. Наявність його у додатку до рішен­ня унеможливлювало зловживання.

        За описаним зразком Державним підприємством «Вінницький науково­дослідний та проектний інститут землеустрою» тепер запроваджується оформлення матеріалів землевпорядного проектування шляхом розробки плану відведення у проектах відведення земельних ділянок. Прикро, коли експерти дають зауваження, що такий документ непотрібний, оскільки непередбачений законами та нормативними документами.

        Крім того, слід звернути увагу на те, що передбачений Законом України «Про землеустрій» перелік документів у проекті відведення земельної ділянки не зовсім «вписується» у землевпорядний процес. Це такі документи, як кадастровий план земельної ділянки, акт приймання-­передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки), акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно­захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки), та матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) у разі формування земельної ділянки.

        Зазначені документи, очевидно, і варто додавати до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але після його затвердження та перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість).

        На стадії проектування земельної ділянки у проекті її відведення може бути проект кадастрового плану, тому що ділянки як об’єкта ще немає в жодній системі відомостей, жодному кадастрі (земельному, містобудівному чи іншому). Проект же кадастрового плану має відображати фактично всі заходи з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

      Якщо коротко підсумувати, то землеустрій — це сукупність заходів, а кадастр — це система відомостей. І ці складові земельних відносин мають доповнювати одна одну, а не підмінювати, наприклад, землеустрій кадастром.

        Однак існують специфічні вимоги від експертів до кадастрового плану у проекті відведення земельної ділянки, з якими не можна погодитися. Зокрема, незмінність складу угідь, або ж вимога до розробника документації із землеустрою визначати і вписувати структурні елементи кадастрового номера до його присвоєння земельній ділянці. На кадастровому плані у проекті відведення земельної ділянки її межі, цільове призначення, форма власності є проектними елементами, власник земельної ділянки чи землекористувач також зазначається майбутній, однак склад угідь експерти пропонують не змінювати. Така позиція обмежує розробників документації із землеустрою передбачати заходи з охорони земель, які планується здійснити за таким проектом.

        Разом з тим, Земельним кодексом України допускається зміна складу угідь при відведенні земель. Наприклад, у разі вилучення сільськогосподарських угідь та лісових земель передбачається відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва відповідно.

        Так званий кадастровий план земельної ділянки до затвердження проекту землеустрою щодо її відведення, складений під час виконання землевпорядних робіт, і розробки такого проекту фактично є елементом землевпорядного проектування. У проекті відведення земельної ділянки на етапі його розроблення і до затвердження є лише сукупність заходів, передбачених цим проектом. І основним документом цього проекту землеустрою має бути план відведення такої ділянки, складений за описаним вище зразком.

        Не зайве зазначити, що у сучасних нормативно­правових актах з питань регулювання земельних відносин у проекті відведення земельної ділянки відсутнє поняття «проектна ділянка» та «проектні дані (проектні координати)». Також не передбачаються розбіжності та допуски між проектними даними (проектними координатами) та їх результатами після перенесення меж ділянки в натуру (на місцевість). Відповідно розробники документації із землеустрою вимушені вдаватися до дій, які не вписуються у землевпорядний процес, але дають можливість обійти такі проблеми.

        Законом України «Про Державний земельний кадастр» встановлено, що державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою:

– особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи;

– власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об’єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи;

– органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності).

        На підтвердження державної реєстрації земельної ділянки заявнику безоплатно видається витяг з Державного земельного кадастру. Витяг містить відомості про земельну ділянку, внесені до Поземельної книги. Складовою частиною витягу є кадастровий план земельної ділянки. Тобто кадастровий план — це елемент системи відомостей про об’єкт Державного земельного кадастру. Однак, до затвердження проекту відведення земельна ділянка як об’єкт цивільних прав фактично відсутня.

        Так, Земельним кодексом України встановлено, що рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:

– затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

– вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);

– надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

        Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Разом з тим, у Земельному кодексі України зазначено: винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

        Згідно із Земельним кодексом України земельна ділянка — це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Отже, державна реєстрація земельної ділянки (внесення до Державного земельного кадастру відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера) та видача витягу з Державного земельного кадастру, з кадастровим планом, що здійснюється на підставі дозволу на проектування, без затвердження проекту відведення земельної ділянки, без її вилучення у землекористувача із затвердженням умов вилучення (у разі необхідності), без надання земельної ділянки особі у користування або у власність з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, — нонсенс.

        Тобто, якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не затверджений, то фактично реєструється та присвоюється кадастровий номер не земельній ділянці, а одному з технічних документів щодо обґрунтування заходів, які передбачається здійснити за таким проектом.

        У випадку не затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у єдиній державній геоінформаційній системі відомостей, в тому числі на Публічній кадастровій карті, тривалий час існує певна інформація про таку, з дозволу сказати, «земельну ділянку».

        Якщо обрали вже такий шлях реєстрації, то необхідно все називати своїми іменами. А на Публічній кадастровій карті зазначену «кадастрову інформацію» відображати окремим шаром, оскільки на цій Карті поряд із наданими в установленому порядку земельними ділянками аналогічно висвітлюється інформація про зареєстровані заходи із землеустрою.

        Можна зрозуміти, що такий порядок державної реєстрації та присвоєння кадастрового номера об’єкту земельних відносин створено з метою ідентифікації проектних елементів у рішеннях про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Але ця реєстрація суперечлива і на практиці, у разі не затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, може створювати перешкоди для подальшого надання її іншій особі, або ж формування іншої земельної ділянки, наприклад, за рахунок її частини, або ж використовуватися в корисливих інтересах.

        Під час екстериторіального погодження та при проведенні експертиз проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки зазначені невідповідності у нормативно­правових актах експерти бачать кожен по своєму, що створює тяганину та непорозуміння.

        Тож необхідно терміново приводити зазначені та інші нормативні документи у відповідність до будь­якого, але однозначного і строго послідовного порядку.

        «Землевпорядний вісник» № 1  2018