ЗЕМЕЛЬНІЙ РЕФОРМІ – 25!

серпень, 2016

 

ЗЕМЛЕУСТРІЙ В УКРАЇНІ: СЬОГОДЕННЯ ТА МАЙБУТНЄ

Проаналізовано основні результати проведення землеустрою в Україні за 25 років земельної реформи. Обґрунтовано напрями трансформації змісту та форм землеустрою у середньостроковій перспективі з урахуванням досвіду розвинених країн.

Ключові слова: землеустрій, земельна реформа, документація із земле­устрою, топографо­геодезична діяльність, ринкові земельні відносини.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій

       Проблемні питання завдань та змісту землеустрою у різні історичні періоди розглядаються
у працях таких вітчизняних дослідників як І.С. Будзілович [1], В.А. Васильченко, С.П. Войтенко [2],
М.О. Володін, Д.С. Добряк [3, 4], Л.Я. Новаковський, Р.В. Тихенко [5], А.М. Третяк [6] та інших, проте концептуальні підходи до здійснення землеустрою у пореформений період значною мірою залишаються дискусійними. Практично недослідженими є питання інтеграції землеустрою із містобудівною діяльністю, технічною інвентаризацією нерухомості та іншими суміжними галузями. Недостатньо здійснюється порівняльний аналіз вітчизняної моделі землеустрою та систем землеустрою, що склалися у розвинених країнах, в тому числі країнах ЄС.

Постановка проблеми

       Невід’ємною частиною економічної реформи, яка проводиться в Україні з початку дев’яностих років минулого століття, стало реформування земельних відносин, яке поступово наближається до свого завершення. В країні ліквідовано монополію держави на земельну власність, завершуються процеси роздержавлення земель та передачі її у власність юридичним особам і громадянам. У 2013 році відбулося розмежування земель державної та комунальної власності.

       Основним інструментом держави, що покликаний забезпечити екологічно безпечне та економічно ефективне використання земель, є землеустрій, який, як важлива складова земельних відносин, виступає дійовим механізмом у перерозподілі та організації земель як засобу виробництва і відповідною мірою регулює суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землями. На основі землевпорядних рішень формуються межі адміністративно-­територіальних одиниць, планувальні та природоохоронні обмеження у використанні земель тощо.

       Слід визнати, що завершення земельної реформи та процесів масового перерозподілу та приватизації земель накладає свій відбиток і на характер землеустрою. Очевидно, у найближчі десятиріччя мають відбутися відповідні зміни у змісті та формах проведення землеустрою. Таким чином, важливим завданням землевпорядної науки стає обґрунтування напрямів реформування землевпорядної галузі відповідно до викликів сучасності.

       Метою цієї статті є аналіз основних результатів проведення землеустрою в Україні за 25 років земельної реформи, а також обґрунтування напрямів трансформації змісту та форм землеустрою у середньостроковій перспективі з урахуванням досвіду розвинених країн.

Виклад основного матеріалу

       Протягом останніх 25 років заходи із землеустрою в Україні переважно були зосереджені на обслуговуванні потреб земельної реформи і, перш за все, приватизації земель державної власності. Відійшов у минуле внутрігосподарський землеустрій радянських часів і, натомість, найбільш «популярними» видами землевпорядної документації стали проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а також технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку. Всього за час земельної реформи було складено близько
6,5 млн одиниць землевпорядної документації, які стали основою для формування існуючого земельного ладу.

       На початку 1990-­х років були виконані значні обсяги робіт щодо встановлення меж територій сільських (селищних) Рад народних депутатів, а також встановлення меж сільських населених пунктів. Внаслідок цього близько 82% сільських громад отримали чітко визначену територію, що стала територіальною основою для реалізації владних повноважень щодо управління землями, а також справляння плати за землю. Протягом останніх двох десятиріч землевпорядна галузь забезпечила інженерний супровід роздержавлення та наступної приватизації (паювання) земель 12 тисяч колишніх колгоспів та радгоспів.

       Правову основу здійснення землеустрою в Україні спершу складали земельні кодекси 1990, 1992 та 2001 років. У 2003 році Верховною Радою України був ухвалений Закон України «Про землеустрій», яким було визначено організаційні основи діяльності у сфері землеустрою, систему землевпорядної документації, права і обов’язки замовників і розробників документації із землеустрою тощо. Певними віхами у розвитку законодавства про землеустрій стали 2013 та 2015 роки, коли набрали чинності, відповідно, Закон України «Про Державний земельний кадастр» та Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою». Водночас, нормативно-­правове забезпечення землеустрою не можна вважати задовільним, адже попри наявність значної кількості нормативних документів (в тому числі колізійних), які регламентують різноманітні правові аспекти набуття і реалізації прав на землю, встановлюють вимоги до складу та змісту землевпорядної документації, практично відсутні чіткі та стандартизовані вимоги до оформлення окремих її складових, що стало причиною масового формування «місцевих вимог» до складання землевпорядної документації, що, безумовно, слід вважати негативним явищем.

       Можна констатувати, що за час земельної реформи землеустрій практично втратив науково-­технічну складову. Причиною цього є, насамперед, наявність платоспроможного попиту переважно на складання найпростіших видів землевпорядної документації, що забезпечують формування земельних ділянок для наступної реєстрації прав на них. До певної міри «віртуальними» залишаються більшість передбачених законодавством видів землевпорядної документації, передусім, планувальної. Практика окремих регіонів (зокрема, Одеської області) показує, що навіть повна забезпеченість планувальною землевпорядною документацією (схемами землеустрою) не стає запорукою її реального впровадження під час регулювання земельних відносин, в тому числі під час встановлення та зміни цільового призначення земель.

       «Примітивізація» землеустрою мала наслідком суттєве скорочення наукоємності галузі, зокрема, обмежено впроваджуються сучасні технології геоінформаційного аналізу, моделювання та прогнозування, застосування САПР та використання даних ДЗЗ, впровадження прогресивних прийомів містобудівного, транспортного та природоохоронного дизайну тощо. Фактично припинені системні наукові дослідження проблем землеустрою в мережі державних науково­-дослідних та проектних інститутів землеустрою, національній та галузевих академіях наук.

       Однією із найбільших проблем землеустрою став надзвичайно високий рівень корупції під час погодження, експертизи та затвердження землевпорядної документації, реєстрації земельних ділянок тощо. На жаль, в Україні в останнє десятиріччя повсюдно сформувалася своєрідна «корупційна культура» у сфері земельних відносин, коли посадовці дозвільних органів найчастіше розглядають висновки щодо документації із землеустрою не стільки як засіб контролю якості проектних рішень, скільки як один із інструментів вилучення корупційної ренти шляхом скільки завгодно тривалого блокування набуття прав на земельні ділянки для громадян і бізнесу. Практика роботи виконавців робіт із землеустрою показує, що «вартість погоджень», яка закладається у ціну землевпорядної документації, яку сплачує замовник, в останні роки сягає 60­80%. Можна констатувати, що зарегульованість землеустрою в Україні є явно надмірною і неадекватною, причиною чого стає погіршення бізнес­-клімату в державі в цілому, а також дискредитація цієї землевпорядної галузі, яку подекуди розглядають як осередок корупції та недоброчесності.

       За час земельної реформи кардинально змінилася структура виконавців робіт із землеустрою. Якщо на початку земельної реформи більшість землевпорядних робіт виконувалися установами державного сектору економіки, зокрема, Інститутом землеустрою УААН та його філіями (у подальшому державними підприємствами — головним та регіональними науково-­дослідними та проектними інститутами землеустрою), ДП «Центр державного земельного кадастру» тощо, то в останнє десятиріччя домінуючі позиції зайняли приватні суб’єкти господарювання, які мають гнучкі системи управління персоналом, швидше впроваджують прогресивні технології проектно-­вишукувальних робіт, диверсифікують власні послуги з метою більш якісного задоволення потреб споживачів інженерно-­технічних послуг. В останні ж роки фінансово­господарський стан державних землевпорядних та топографо-­геодезичних підприємств погіршився настільки, що постає проблема подальшої доцільності їх існування.

       Фінансово-­економічна криза, що почалася у 2008 році, наклала свій відбиток на ринок землевпорядних послуг. Внаслідок різкого падіння інвестиційної активності бізнесу та купівельної спроможності населення за останні роки припинили діяльність близько половини землевпорядних організацій. Якщо у середині 2000-­х років у землевпорядній галузі було зайнято, за попередніми оцінками, 30­40 тис. працюючих, то сьогодні, за попередніми оцінками, робочі місця у землевпорядних підприємствах зберегли 15­20 тис. осіб.

      У кінці 2012 року за підтримки Координаційного центру з упровадження економічних реформ нам вдалося частково реалізувати реформаторські ініціативи щодо адаптації системи регулювання землеустрою в Україні до практики розвинених країн. Зокрема, вдалося перейти від ліцензування суб’єктів господарювання до сертифікації безпосередніх виконавців робіт — інженерів-­землевпорядників. Водночас, не вдалося впровадити багаторівневість сертифікації, можливість незалежної експертизи землевпорядної документації, страхування професійної відповідальності тощо. Доцільність створення саморегулівних організацій у сфері землеустрою фактично була відсунута на 2019 рік, оскільки єдиний інструмент їх участі у формуванні галузевої політики — участь у діяльності Кваліфікаційної комісії — до цього часу за законом є неможливою.

       Аналізуючи перспективи землеустрою у середньо­строковій перспективі, можна виділити такі ймовірні тренди розвитку галузі:

  1. Назріває потреба у структуруванні землевпорядних робіт за їх основним призначенням із виділенням, принаймні, трьох самостійних напрямів професійної діяльності: 1) формування і реєстрація земельних ділянок та інших об’єктів нерухомості (в т.ч. інтеграція із діяльністю у сфері технічної інвентаризації нерухомого майна); 2) територіальне планування та девелопмент нерухомості (в т.ч. інтеграція із діяльністю у сфері містобудування); 3) ресурсний менеджмент у природокористуванні (в т.ч. інтеграція із природоохоронною діяльністю, управлінням сільськогосподарськими землями, лісовими, водними ресурсами, відходами тощо).
  2. Відхід від регулювання землеустрою як виду господарської діяльності і перехід до його регулювання як виду професійної діяльності. Зокрема, мають бути створені організаційно­правові можливості для виконання землевпорядних робіт посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування, що дозволить кардинально реформувати та підвищити суспільну корисність державних органів земельних ресурсів, а також посилити спроможність місцевих громад щодо інженерно-­технічного забезпечення їх мешканців у питаннях регулювання земельних відносин. Практика багатьох європейських країн показує, що посадові особи органів державної влади та місцевого самоврядування повинні не лише виконувати організаційно-­розпорядчі функції, але й безпосередньо розробляти планувальну документацію, брати участь у вирішенні земельних спорів, самостійно виконувати, за потреби, топографо­геодезичні роботи тощо.
  3. Відбуватиметься подальше скорочення кількості працівників, що зайняті у галузі землеустрою та топографо-­геодезичної діяльності. Під час проведення активної фази земельної реформи, коли ринок землевпорядних послуг відчував дефіцит інженерних кадрів, професія інженера-­землевпорядника набула значної популярності. Нині, коли масовий перерозподіл земель добігає завершення, потреба у землевпорядних кадрах значно зменшиться, а існуючі землевпорядні компанії змушені будуть диверсифікувати бізнес або припинити діяльність. Приміром, загальна кількість зайнятих у галузі землеустрою та топографо­геодезичної діяльності у всіх країнах ЄС оцінюється у 20 тис. осіб [7], при тому, що вони обслуговують у 7 разів більшу територію і в 11 разів більше населення, ніж в Україні. Додатковим фактором зменшення кількості зайнятих у землеустрої є значне зменшення трудомісткості топографо­геодезичних робіт, що пов’язане із відходом від традиційної наземної полігонометрії до широкого використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем із мережами перманентних станцій, даних дистанційного зондування Землі та оперативного картографування із використанням БПЛА.
  4. Подолання корупційних проявів, пов’язаних із розробкою документації із землеустрою, слід пов’язувати із кардинальною дерегуляцією галузі та виведення системи професійного регулювання за рамки державного апарату. Сертифіковані інженери­-землевпорядники під час виконання робіт повинні взаємодіяти не з чиновниками, а з автоматизованими інформаційними системами. Повністю публічними, загальнодоступними та інтероперабельними мають стати Державний земельний кадастр, Державний топографо-­геодезичний фонд та Державний фонд документації із землеустрою. Атестація інженерів-­землевпорядників та інженерів­геодезистів має здійснюватися через широкий спектр неурядових організацій, а відповідальність фахівців має забезпечуватися через механізми страхування професійної відповідальності. Для цього в Україні вже сформований достатньо потужний громадський сектор, що включає близько 50 фахових громадських об’єднань, основними з яких є ВГО «Спілка землевпорядників України», Асоціація «Земельна спілка України», ВГО «Українське товариство геодезії і картографії», ВГО «Асоціація землевпорядників та геодезистів України» тощо.
  5. Українська землевпорядна спільнота має продовжити інтеграцію до європейських та світових професійних об’єднань, таких як International Federation of Surveyors (FIG), Council of European Geodetic Surveyors (CLGE), Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS), National Association of Professional Surveyors (США) тощо. Це дозволить ширше відкрити перед українськими фахівцями європейський та світовий ринки інженерних послуг.

Висновки

       Землевпорядна галузь України має підготуватися до значних і, подекуди, болючих трансформацій, що пов’язані із об’єктивно обумовленим переходом від «землеустрою земельної реформи» до землевпорядних робіт, що обслуговуватимуть земельно-­майнові відносини у пореформений період. Пріоритетом галузі поступово ставатиме не стільки перерозподіл земель, скільки питання ефективного управління нерухомістю, планування територій громад, топографо­геодезичне та землевпорядне забезпечення реального сектору економіки. Українським фахівцям у галузі землеустрою та топографо­геодезичної діяльності і, насамперед, нещодавнім випускникам вишів, також варто замислитися про пошук конкурентних ніш на ринках інженерних сервісів у європейських країнах, а також на перспективних азійських ринках.

Андрій МАРТИН,
завідувач кафедри землевпорядного проектування Національного університету біоресурсів і природокористування України, доктор економічних наук, доцент