ПРОПОЗИЦІЇ ВЧЕНИХ

листопад, 2017

РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ МОНІТОРИНГУ 
ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ: НАПРЯМИ ТА МЕХАНІЗМИ

Андрій МАРТИН,
доктор економічний наук, доцент
Національний університет біоресурсів
і природокористування України 

У статті розглянуто проблеми моніторингу земель в Україні як одного із головних компонентів системи спостереження за станом довкілля та засобу контролю у сфері природо-користування. Через призму європейського досвіду проведення моніторингових досліджень запропоновано напрями та механізми реформування системи моніторингу земель в Україні.

 

        Ключові слова: моніторинг земель, агрохімічна паспортизація, моніторинг довкілля, дистанційне зондування Землі, контроль за використанням земель. 

        Постановка проблеми

        Земельне законодавство України передбачає здійснення моніторингу земель як складової частини управління у галузі використання та охорони земель безпосередньо з перших років незалежності України. Зокрема, стаття 191 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-­III розглядає «моніторинг земель» як систему спостережень за станом земель, яка має на меті своєчасне виявлення змін у стані земель, їх оцінки, відвер­нення та ліквідації наслідків негативних процесів.

        Водночас, практичне здійснення заходів із моніторингу земель протягом останніх десятиріч практично не відбувалося, що пов’язано, безперечно, як із відсутністю цільового бюджетного фінансування на вказані потреби, так і з принципово помилковою системою організації моніторингу, адже функції з його здійснення наразі покладені переважно на різні центральні органи виконавчої влади, а не спеціалізовану дослідницьку установу. Цілком зрозуміло, що посадові особи органів виконавчої влади, на яких в Україні переважно покладається виконання організаційно­розпорядчих функцій, ніколи не мали і навряд чи матимуть належний рівень інженерно­технічної компетентності та наукової підготовки, а також матеріально­технічного забезпечення, які дозволяли б їм самостійно виконувати моніторингові дослідження, кваліфіковано та неупереджено інтерпретувати їх результати.

        Крім того, поняття «моніторинг земель» нерідко помилково ототожнюється з поняттям «моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення», що, безперечно, неправильно, адже агрохімічна паспортизація земель не дає навіть повного уявлення про зміни ґрунтового покриву, не кажучи вже про належну оцінку стану землекористування.

        Таким чином, важливим завданням сучасної землевпорядної, юридичної та економічної науки має стати переосмислення системи здійснення моніторингу земель в Україні. Результати такого аналізу мають стати основою для впровадження невідкладних та рішучих реформ, спрямованих на відродження системних моніторингових досліджень за станом земельного фонду країни.

        Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій

        Питання моніторингу земель в Україні, як правило, розглядаються у контексті моніторингу ґрунтів на землях сільгосппризначення та його технічних аспектів. Цій темі присвячені праці В.В. Медведєва [1], В.П. Патики, О.Г. Тараріко [2], С.М. Рижука, М.В. Лісового, Д.М. Бенцаровського [3], Г.Я. Чесняка, Т.М. Лактіонової [4], С.Ю. Булигіна, С.А. Балюка [5], О.П. Канаша [6] та інших. Питанням правового регулювання моніторингу земель присвячені наукові доробки таких вчених, як Н.Р. Малишева,
М.І. Єрофеєв, Д.В. Бусуйок, С.В. Шарапова, Т.К. Оверковська [7] та інших дослідників. Водночас, системні дослідження першопричин фактичної бездієвості системи моніторингу земель в Україні практично не здійснювалися, а пропозиції щодо удосконалення організаційних механізмів його проведення переважно зводяться лише до обґрунтування необхідності виділення бюджетного фінансування.

        Метою статті є аналіз проблем моніторингу земель в Україні як одного з головних компонентів системи спостереження за станом довкілля та засобу контролю у сфері природокористування, а також розробка через призму європейського досвіду напрямів та механізмів його реформування.

       Виклад основного матеріалу

        В умовах зростання антропогенного навантаження на землі, що пов’язане з інтенсифікацією землеробства, в т.ч. масовим розорюванням кормових угідь, деградованих та малопродуктивних земель, розширенням урбанізаційних процесів, масштабною вирубкою лісів, освоєнням цінних прибережних та заповідних територій, існує значна потреба у відновленні системних спостережень за станом земель держави.

        На перший погляд, Україна має надзвичайно розгалужене нормативно­правове регулювання моніторингу земель. Зокрема, основу такого регулювання становлять:

  • Земельні кодекси України від 18.12.1990 № 561-­ХІІ, 13.03.1992 № 2196-­XII та 25.10.2001
    № 2768-­III;
  • Положення про моніторинг земель, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.1993 р. № 661;
  • Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільгосппризначення, затверджене наказом Міністерства аграрної політики України від 26.02.2004 р. № 383/8982;
  • Інструкція з організації та здійснення моніторингу зрошувальних та осушувальних земель, затверджена наказом Державного комітету України по водному господарству від 16.04.2008 р.
    № 108;
  • Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону земель», «Про меліорацію земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та інші законодавчі акти.

        Важливою складовою моніторингу земель сільськогосподарського призначення є агрохімічна паспортизація земель, системне здійснення якої було започатковане з прийняттям Указу Президента України від 02.12.1995 № 1118/95 «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення». Наказом Мінагрополітики України від 11.10.2011 № 536 затверджено Порядок ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки.

        Зважаючи на те, що моніторинг у загальноприйнятому розумінні передбачає систему збирання, реєстрації, зберігання та аналізу невеликої кількості ключових (явних або непрямих) ознак або параметрів опису певного об’єкта для винесення судження про його поведінку та стан в цілому, принципового значення набуває вибір конкретних характеристик (параметрів) земель, що підлягатимуть систематичному відстеженню.

        Діюче Положення про моніторинг земель передбачає здійснення систематичних спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка, обстеження і вишукування) для виявлення у ньому змін таких параметрів:

  • стану використання земельних ділянок;
  • процесів, пов’язаних із змінами родючості ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами;
  • стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд;
  • процесів, пов’язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами;
  • стану земель населених пунктів, територій, зайнятих нафтогазодобувними об’єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами паливно­мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів і радіоактивних матеріалів,
    а також іншими промисловими об’єктами. Як бачимо, об’єкти моніторингу визначені у досить загальній формі без чіткого визначення конкретних кількісних параметрів, які підлягали б систематичному відстеженню, що, безумовно, не є недоліком правового регулювання.

        Аналізуючи причини фактичного не проведення в Україні моніторингових досліджень земельного фонду, можна виділити головні з них:

  • політичне керівництво держави не завжди усвідомлює потенціал моніторингу земель як інструменту контролю за станом довкілля, природокористуванням, урбанізацією, надзвичайними ситуаціями;
  • практично повна відсутність цільового бюджетного фінансування;
  • інституційна розпорошеність моніторингових повноважень, відсутність єдиної управлінської або наукової структури, відповідальної за реалізацію всього спектру моніторингових завдань;
  • відсутність взаємної інтеграції моніторингу земель та системи контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, навколишнім середовищем, лісокористуванням, водо­користуванням, надрокористуванням, будівництвом тощо;
  • обмеженість фізичного доступу до земель, які перебувають у приватній власності та/або у користуванні громадян та юридичних осіб. Слід окремо відмітити, що запроваджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 639 пілотний проект щодо проведення моніторингу земельних відносин не може вважатися складовою частиною моніторингу земель в Україні, оскільки як за метою, так і завданнями та принципами, він не спрямований на здійснення спостережень за станом земель і, натомість, передбачає лише опрацювання інформації про володіння, користування і розпорядження земельними ділянками в рамках міжвідомчої інформаційної взаємодії.

        Передовий європейський досвід моніторингу земель як складової моніторингу довкілля доцільно розглядати у контексті реалізації проекту Copernicus, є європейською системою моніторингу Землі. При цьому моніторингові дані збираються з різних джерел, включаючи супутникові спостереження та датчики на місцевості. Обробка одержаних даних забезпечує постачання надійної та актуальної інформації за шістьома тематичними напрямами: земля, море, атмосфера, кліматичні зміни, управ­ління надзвичайними ситуаціями та безпека. При цьому «земельна тематика» Copernicus розділена на чотири основні компоненти:

  • глобальний — надає серію біогеофізичних продуктів щодо стану та еволюції поверхні суші в глобальному масштабі при середній і низькій просторовій роздільній здатності;
  • загальноєвропейський — надає інформацію про земельний покрив та землекористування, земельний покрив та зміни в землекористуванні та характеристиках наземного покриву;
  • місцевий — зосереджується на різних точкових об’єктах, тобто конкретних місцевостях, які схильні до певних екологічних проблем;
  • довідкові дані — передбачає забезпечення усіх служб Copernicus місцевими даними, щоб забезпечити ефективне та ефективне використання даних космічних зйомок.

        Таким чином, виходячи з європейського досвіду та зважаючи на переважання приватної власності на землю та пов’язані з цим обмеження щодо фізичного доступу до земельних ділянок, найбільш актуальною та рентабельною формою здійснення моніторингу земель мають стати спеціальні зйомки та обстеження земель із застосуванням засобів супутникової та аерофотозйомки, оперативного картографування із використанням безпілотних літальних апаратів, що потребує від наукових установ та відповідних центральних органів влади відпрацювання відповідних технологій масового збирання, обробки та аналізу інформації про стан земельного фонду.

        Матеріали моніторингу земель мають стати основою для оперативного здійснення заходів державного, самоврядного та громадського контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, в т.ч. правопорушень, що пов’язані із використанням земель не за цільовим призначенням, зняттям родючого шару ґрунту без спеціального дозволу, самовільним відхиленням від документації із землеустрою, незаконним будівництвом, видобутком корисних копалин, лісо­ та водокористуванням тощо.

        Необхідною передумовою удосконалення системи моніторингу земель як складової державного моніторингу довкілля має стати запровадження окремої бюджетної програми «Моніторинг земель» у Державному бюджеті України, що передбачатиме фінансування заходів зі створення та підтримання комплексної системи спостережень, постачання геопросторових даних, розроблення та удосконалення програмного забезпечення, інформаційної взаємодії з органами, що здійснюють державний контроль (нагляд) у сфері природокористування, опублікування даних моніторингу.

        Пріоритетом мають стати масові регулярні спостереження за характером використання земель, інтелектуальна обробка одержаних матеріалів із використанням даних державного земельного кадастру та інших галузевих кадастрів, а не лише визначення стану ґрунтів на моніторингових ділянках.

        Доцільно визначити національним органом моніторингу земель незалежну інституцію (наприклад, Національну академію аграрних наук України), яка могла б впевнено забезпечувати функціонування технічної інфраструктури моніторингу (центру обробки даних), має належне кадрове забезпечення та є політично незалежною і не пов’язаною з органами державного контролю (нагляду). Слід забезпечити широке впроваджен­ня передових технологій автоматизованої обробки одержаних геопросторових даних на основі Big Data, Deep Learning, штучних нейромереж тощо.

        Має забезпечуватися інтероперабельність та повна публічність одержаних первинних даних моніторингу земель, а також результатів їх обробки через спеціально створений веб­портал. Не повинно бути «монополії» на моніторингову інформацію.

        Висновки

        Реалізація запропонованих підходів до реформування системи моніторингу земель в Україні дозволить перетворити практично бездієвий механізм у потужний інструмент контролю як за станом використання земель, так і станом довкілля в цілому. Одержана у процесі здійснення моніторингу інформація зможе стати основою як для кардинального підвищення ефективності контролю у сфері природокористування, так і дозволить вітчизняним дослідникам розробляти та впроваджувати новітні технології аналізу геопросторових даних та моделювання змін у довкіллі.

 

       Література

       1.  Медведев В.В. Мониторинг почв Украины. Концепция, предварительные результаты, задачи / В.В. Медведев. — Х.: Антиква, 2002. — 428 с.
        2. Патика В.П. Агроекологічний моніторинг та паспортизація сільськогосподарських земель / В.П. Патика, О.Г. Тараріко. — К.: Фіто­соціоцентр, 2002. — 296 с.
        3. Рижук С.М. Методика агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення / С.М. Рижук, М.В. Лісовий, Д.М. Бенцаровський. — К. : ІН ЮРЕ, 2003. — 64 с.
        4. Родючість ґрунтів: моніторинг та управління / [В.В. Медведєв, Г.Я. Чесняк, Т.М. Лактіонова та ін.] ; за ред. В.В. Медведєва. — К.: Урожай, 1992. — 248 с.
        5. Стан родючості ґрунтів України та прогноз його змін за умов сучасного землеробства / [В.В. Медведєв, С.Ю. Булигін, С.А. Балюк та ін.] ; за ред. В.В. Медведєва, М.В. Лісового. — Х.: ШТРІХ, 2001. — 100 с.
        6. Канаш О.П. Ґрунти — провідна складова земельних ресурсів / О.П. Канаш // Землеустрій і кадастр. — 2013. — № 2. — С. 68-76.
        7. Оверковська Т.К. Моніторинг земель України: правові аспекти / Т.К. Оверковська // Юридичний вісник. — 2015. — № 1 (34). — С. 125-128.       
        РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗЕМЕЛЬ В УКРАИНЕ: НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ
        МАРТЫН Андрей, доктор экономических наук, доцент, Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины
        В статье рассмотрены проблемы мониторинга земель в Украине как одного из главных компонентов системы наблюдения за состоянием окружающей среды и средства контроля в сфере природопользования. Через призму европейского опыта проведения мониторинговых исследований предложены направления и механизмы реформирования системы мониторинга земель в Украине.
        Ключевые слова: мониторинг земель, агрохимическая паспортизация, мониторинг окружающей среды, дистанционное зондирование Земли, контроль за использованием земель.
        REFORMING THE LAND MONITORING SYSTEM IN UKRAINE: DIRECTIONS AND MECHANISMS
        MARTYN Andrii, Doctor of Economics, Associate Professor, National University of Life and Environmental Sciences of Ukraine
        The article discusses the problems of land monitoring in Ukraine as one of the main components of the environmental monitoring system and means of control in the sphere of nature management. Directions and mechanisms for reforming the land monitoring system in Ukraine have been suggested through the prism of the European experience in conducting monitoring studies.
        Keywords: land monitoring, agrochemical certification, monitoring of the environment, remote sensing of the Earth, control over land use.